Омск-Информ
ЛентаЖурнал
Поиск

Инициатор референдума в Омске объясняет, почему разграничение полномочий на муниципальном уровне позволит решить вечный конфликт губернаторов и мэров крупных городов.

Председатель инициативной группы по проведению референдума на территории города Омска Дмитрий Передельский в интервью РИА «Омск-Информ» поделился своим видением последствий реформы местного самоуправления.

– Дмитрий Александрович, как известно,  в Госдуму внесен проект реформы местного самоуправления, который подготовила рабочая группа, созданная по поручению президента Владимира Путина. Реформа коснется 67 городов, внутри которых существует деление на районы и округа. Из них 56 – в это число входит и Омск – это региональные столицы, где планируется назначение мэров.  В чем позитивный смысл законопроекта?

– Во-первых,  и мы это все знаем, у нас постоянно существует конфликт между мэрией городов-миллионников – столиц субъектов Федерации и региональными правительствами. Городские администрации, в силу неразграниченности полномочий, различности задач,  находятся в управленческом конфликте с правительствами регионов. Для примера достаточно вспомнить ситуации на  Дальнем Востоке и в нашей родной Омской области. В принципе, это происходит  повсюду, только, может быть, не в таких крайних проявлениях. Поэтому, по смыслу законопроекта,  переводя его на общедоступный язык, предлагается ликвидация института мэров.

Речь  идет не только о том, что отдельно выбирается  глава муниципального образования из депутатов городского Совета и нанимается сити-менеджер – и это разграничение  полномочий  уже позволяет  выйти из управленческого конфликта. Речь идет еще и о том, что  полномочия в городах-миллионниках от мэра раздаются окружному самоуправлению. В том числе и вопросы, связанные с бюджетом.  То есть законопроект предусматривает сбор налогов, установление местных налогов и прочее на уровне окружных администраций.

– Бюджет теперь не будет консолидированным?

– Это не совсем понятно. Но там внятно прописано:  предполагается некоторая самостоятельность этих районных бюджетов. То есть в том смысле, как мы сегодня привыкли понимать мэрию, они  ликвидируются. А получается как бы несколько муниципальных образований внутри крупного мегаполиса. Как пишут теоретики местного самоуправления, это считается  более позитивным шагом.

В принципе, все крупные европейские мегаполисы – это не одна мэрия, а несколько муниципальных образований, находящихся на территории одного мегаполиса. Действительно, местное самоуправление не может представлять собой объединение крупного миллионного населения, решать все задачи сразу в интересах миллиона. Понятно, что существуют потребности людей, условно говоря, живущих в другом квартале, и они требуют особой специфики решения. Есть даже такое понятие – оптимум местного самоуправления. Вообще, это целый спектр в науке, в урбанистике, связанный с пониманием  городской среды, городской культуры в целом. Есть целые теории и концепции. Есть, к примеру, такая концепция, как модельное или мультимодельное развитие города. Но суть заключается в том, что  местное самоуправление не может быть эффективным, если это управление миллионным городом. Как минимум  это объективно приводит к порождению бюрократии. Когда  штат городской администрации с кучей бюрократических структур иногда по численности, как в нашем случае, превосходил даже численность регионального правительства.

В этом смысле подход, оговоренный законопроектом, конечно, более правильный. Но у нас беда-то не в этом. У нас зачастую  и в целом и в частности принимаемые законодательные нормы ведут не к прогрессу, а к развитию бюрократии.  Примеров тут можно приводить тысячи, когда, вне всякого сомнения, прогрессивные законодательные нормы, даже социально направленные, в случае управленческого конфликта или реализации в поднормативных актах заканчиваются тем, что  вдруг оборачиваются другой стороной. Поэтому, безусловно, весь вопрос в том, как в окончательном варианте будет этот закон принят и как он будет на практике реализовываться?

– Непонятно с бюджетами. Много округов. В одном много налогоплательщиков, а в другом практически нет. Кто будет строить дороги в бедном районе?

– Если взять  европейский или северо-американский примеры, там, по идее, те же самые проблемы. Есть округа побогаче, есть победнее. Системы разные, но суть предполагает перераспределение сводного бюджета по отдельным статьям. То есть у вас на округе находится крупное предприятие, у вашего соседа такого нет.  Ваш бедный сосед обращается в общий совет  и говорит: «Дайте нам денежку». Зачем? На поддержание, скажем, социальных программ. При этом возможны разные способы. Все озвучивать не стану,  скажу о некоторых. Например, во Франции существует понятие о пропорциональности в зависимости от близости к налогоплательщику. То есть если вы у себя имеете крупного налогоплательщика, а  ваш сосед  не имеет, то в той же части содержания дорог вы делитесь пропорционально со своим ближайшим соседом, потому что ему нужно поддерживать дороги, чтобы к вам приехать и потратить деньги, скажем,  на вашем рынке.  И при этом на совете муниципалитетов еще решается вопрос: у кого стартовые условия были определяющие? Но везде, так или иначе, заложен принцип некой справедливости.

– Хорошо, если по классике председатель горсовета становится мэром, горсовет назначает сити-менеджера,  а сити-менеджер выполняет обязанности  завхоза. Как бы все направлено на снятие управленческого конфликта. А что мешает «поднять хвост» председателю-мэру?

– Вы поймите: полномочия разные. Конфликт-то управленческий между региональным правительством и нынешней мэрией лежит в основе того, что по некоторым вопросам возникают несхожие, но одинаковой компетенции полномочия. И эта практика складывалась последние  20 лет. Особенно это проявилось в полежаевской администрации: то область себе что-то заберет, то город что-то себе заберет. Сейчас должно получиться так, что многие полномочия в части реализации федерального законодательства перейдут региональному правительству, а в городе останутся все местные проблемы: коммуналка, транспорт и пр.

– Скажем так, у нас специфический регион. Ну, захочет кто-нибудь урвать кусок земли под блатную, неправомочную, застройку. Обратится, скажем, к «хорошему знакомому»  в региональном правительстве. С новой системой проще будет влиять на решения городских властей?

– В чьей компетенции будет распределение муниципальной собственности и выделение земель под застройку, мы пока не знаем, но муниципальная собственность останется у горсовета, потому что местное самоуправление должно своей собственностью и управлять. Тут вопросов нет. Горсовет задает норму: на каких условиях выдается тот или иной участок  под застройку. Ваш «кто-нибудь», который захотел что-то там неправомочно  купить, идет к сити-менеджеру, потому что, скорее всего, вопросы распределения собственности останутся у сити-менеджера в тех нормах, которые ему задаст горсовет. Далее, по идее,  муниципальное образование, где расположен участок, принимает решение –  у нас здесь земля предоставляется на таких условиях.  Мол, если мы кому-то землю под застройку или под что-то  продаем, то он, этот застройщик, должен поставить, допустим, фонарные столбы. А реализация,  исполнительная часть лежит опять же на сити-менеджере.

Сегодня же функции и выделения, и исполнения закона находятся у одного лица, у этого самого мэра. Это, естественно, является основанием, потенциальной возможностью для коррупционного роста. И пять лет его не сменишь. А тут посмотрел горсовет через год и сказал: «Вася, ты что тут, негодяй, наделал, распродал все». И выгнали Васю.

– История с нашим омским референдумом – это тоже слабость современного устройства системы?

– Определенно, да. Но и сам референдум при любой системе – крайняя необходимость и благо. Согласитесь, сегодня уже очевидно, что референдум, как норма, стал инструментом не только внутренней политики президента РФ, но инструментом внешней политики России. Я хочу обратить внимание на то, что, несмотря на визги наших либералов, президент апеллирует к инструментам прямой демократии (референдум). Причем, еще раз подчеркиваю, как за рубежом, так и во внутренней политике. И если мы – лояльные граждане РФ и мы в принципе разделяем позиции нашего президента, мы вообще должны чаще использовать практику непосредственного обращения к населению.   

Что касается омского референдума.  Безусловно, это реакция на политическую пустоту, на эту отчужденность наших граждан от политики. В реалиях мы четко понимаем, что начальство и бюрократия живут сами по себе, а мы живем сами по себе. Но  живем-то в едином государственном, социальном и политическом пространстве. И если людей, омичей, что-то не устраивает, любой  может повлиять на  ситуацию оговоренным Конституцией РФ способом. Кстати, такой позитивный поворот у нас наметился  последние лет пять. Появляются  гражданские инициативы –  они просто блокировались нашей бюрократией. Мы не имели права на собственное суждение. И в принципе население с этим мирилось. Но потребность реализации в гражданском обществе оставалась всегда. А сталкиваясь  с теми или иными бюрократическими препонами, они начинают внятно, четко осознавать, что сталкиваются с политическими проблемами. Именно не с гражданскими, а с политическими, потому что подавление бюрократией гражданских инициатив – это уже политика. Отсюда возникает потребность участия в политической, гражданской жизни и продолжении использования альтернатив.

Все  начинается с того, что гражданин  осознает, в каком правовом поле он находится.  Поэтому, когда мы, члены инициативной  группы, вычитали закон о референдуме, выяснилось, что омичи, оказывается, имеют право решать важнейшие проблемы посредством референдума.

– Допустим,  омский референдум состоялся. Его решения не будут противоречить новым положениям о самоуправлении, если законопроект будет одобрен?

– В нашем списке вопросов, предлагаемых на референдум, есть два вопроса, касающихся муниципальной собственности и прямого управления этой собственностью омичами.  Как сказано в законе, по отдельным вопросам россияне, омичи, имеют право сами решить, как им распоряжаться своей муниципальной собственностью. Это суть закона о референдуме и вообще-то статьи 131 Конституции РФ. Там четко прописано, что вопросы местной собственности решают жители.  Если говорить в контексте законопроекта о реформе местного самоуправления, решения, принятые на референдуме, будет реализовывать сити-менеджер.

Владимир Преображенский

1468

Инициатор референдума в Омске объясняет, почему разграничение полномочий на муниципальном уровне позволит решить вечный конфликт губернаторов и мэров крупных городов.

Председатель инициативной группы по проведению референдума на территории города Омска Дмитрий Передельский в интервью РИА «Омск-Информ» поделился своим видением последствий реформы местного самоуправления.

– Дмитрий Александрович, как известно,  в Госдуму внесен проект реформы местного самоуправления, который подготовила рабочая группа, созданная по поручению президента Владимира Путина. Реформа коснется 67 городов, внутри которых существует деление на районы и округа. Из них 56 – в это число входит и Омск – это региональные столицы, где планируется назначение мэров.  В чем позитивный смысл законопроекта?

– Во-первых,  и мы это все знаем, у нас постоянно существует конфликт между мэрией городов-миллионников – столиц субъектов Федерации и региональными правительствами. Городские администрации, в силу неразграниченности полномочий, различности задач,  находятся в управленческом конфликте с правительствами регионов. Для примера достаточно вспомнить ситуации на  Дальнем Востоке и в нашей родной Омской области. В принципе, это происходит  повсюду, только, может быть, не в таких крайних проявлениях. Поэтому, по смыслу законопроекта,  переводя его на общедоступный язык, предлагается ликвидация института мэров.

Речь  идет не только о том, что отдельно выбирается  глава муниципального образования из депутатов городского Совета и нанимается сити-менеджер – и это разграничение  полномочий  уже позволяет  выйти из управленческого конфликта. Речь идет еще и о том, что  полномочия в городах-миллионниках от мэра раздаются окружному самоуправлению. В том числе и вопросы, связанные с бюджетом.  То есть законопроект предусматривает сбор налогов, установление местных налогов и прочее на уровне окружных администраций.

– Бюджет теперь не будет консолидированным?

– Это не совсем понятно. Но там внятно прописано:  предполагается некоторая самостоятельность этих районных бюджетов. То есть в том смысле, как мы сегодня привыкли понимать мэрию, они  ликвидируются. А получается как бы несколько муниципальных образований внутри крупного мегаполиса. Как пишут теоретики местного самоуправления, это считается  более позитивным шагом.

В принципе, все крупные европейские мегаполисы – это не одна мэрия, а несколько муниципальных образований, находящихся на территории одного мегаполиса. Действительно, местное самоуправление не может представлять собой объединение крупного миллионного населения, решать все задачи сразу в интересах миллиона. Понятно, что существуют потребности людей, условно говоря, живущих в другом квартале, и они требуют особой специфики решения. Есть даже такое понятие – оптимум местного самоуправления. Вообще, это целый спектр в науке, в урбанистике, связанный с пониманием  городской среды, городской культуры в целом. Есть целые теории и концепции. Есть, к примеру, такая концепция, как модельное или мультимодельное развитие города. Но суть заключается в том, что  местное самоуправление не может быть эффективным, если это управление миллионным городом. Как минимум  это объективно приводит к порождению бюрократии. Когда  штат городской администрации с кучей бюрократических структур иногда по численности, как в нашем случае, превосходил даже численность регионального правительства.

В этом смысле подход, оговоренный законопроектом, конечно, более правильный. Но у нас беда-то не в этом. У нас зачастую  и в целом и в частности принимаемые законодательные нормы ведут не к прогрессу, а к развитию бюрократии.  Примеров тут можно приводить тысячи, когда, вне всякого сомнения, прогрессивные законодательные нормы, даже социально направленные, в случае управленческого конфликта или реализации в поднормативных актах заканчиваются тем, что  вдруг оборачиваются другой стороной. Поэтому, безусловно, весь вопрос в том, как в окончательном варианте будет этот закон принят и как он будет на практике реализовываться?

– Непонятно с бюджетами. Много округов. В одном много налогоплательщиков, а в другом практически нет. Кто будет строить дороги в бедном районе?

– Если взять  европейский или северо-американский примеры, там, по идее, те же самые проблемы. Есть округа побогаче, есть победнее. Системы разные, но суть предполагает перераспределение сводного бюджета по отдельным статьям. То есть у вас на округе находится крупное предприятие, у вашего соседа такого нет.  Ваш бедный сосед обращается в общий совет  и говорит: «Дайте нам денежку». Зачем? На поддержание, скажем, социальных программ. При этом возможны разные способы. Все озвучивать не стану,  скажу о некоторых. Например, во Франции существует понятие о пропорциональности в зависимости от близости к налогоплательщику. То есть если вы у себя имеете крупного налогоплательщика, а  ваш сосед  не имеет, то в той же части содержания дорог вы делитесь пропорционально со своим ближайшим соседом, потому что ему нужно поддерживать дороги, чтобы к вам приехать и потратить деньги, скажем,  на вашем рынке.  И при этом на совете муниципалитетов еще решается вопрос: у кого стартовые условия были определяющие? Но везде, так или иначе, заложен принцип некой справедливости.

– Хорошо, если по классике председатель горсовета становится мэром, горсовет назначает сити-менеджера,  а сити-менеджер выполняет обязанности  завхоза. Как бы все направлено на снятие управленческого конфликта. А что мешает «поднять хвост» председателю-мэру?

– Вы поймите: полномочия разные. Конфликт-то управленческий между региональным правительством и нынешней мэрией лежит в основе того, что по некоторым вопросам возникают несхожие, но одинаковой компетенции полномочия. И эта практика складывалась последние  20 лет. Особенно это проявилось в полежаевской администрации: то область себе что-то заберет, то город что-то себе заберет. Сейчас должно получиться так, что многие полномочия в части реализации федерального законодательства перейдут региональному правительству, а в городе останутся все местные проблемы: коммуналка, транспорт и пр.

– Скажем так, у нас специфический регион. Ну, захочет кто-нибудь урвать кусок земли под блатную, неправомочную, застройку. Обратится, скажем, к «хорошему знакомому»  в региональном правительстве. С новой системой проще будет влиять на решения городских властей?

– В чьей компетенции будет распределение муниципальной собственности и выделение земель под застройку, мы пока не знаем, но муниципальная собственность останется у горсовета, потому что местное самоуправление должно своей собственностью и управлять. Тут вопросов нет. Горсовет задает норму: на каких условиях выдается тот или иной участок  под застройку. Ваш «кто-нибудь», который захотел что-то там неправомочно  купить, идет к сити-менеджеру, потому что, скорее всего, вопросы распределения собственности останутся у сити-менеджера в тех нормах, которые ему задаст горсовет. Далее, по идее,  муниципальное образование, где расположен участок, принимает решение –  у нас здесь земля предоставляется на таких условиях.  Мол, если мы кому-то землю под застройку или под что-то  продаем, то он, этот застройщик, должен поставить, допустим, фонарные столбы. А реализация,  исполнительная часть лежит опять же на сити-менеджере.

Сегодня же функции и выделения, и исполнения закона находятся у одного лица, у этого самого мэра. Это, естественно, является основанием, потенциальной возможностью для коррупционного роста. И пять лет его не сменишь. А тут посмотрел горсовет через год и сказал: «Вася, ты что тут, негодяй, наделал, распродал все». И выгнали Васю.

– История с нашим омским референдумом – это тоже слабость современного устройства системы?

– Определенно, да. Но и сам референдум при любой системе – крайняя необходимость и благо. Согласитесь, сегодня уже очевидно, что референдум, как норма, стал инструментом не только внутренней политики президента РФ, но инструментом внешней политики России. Я хочу обратить внимание на то, что, несмотря на визги наших либералов, президент апеллирует к инструментам прямой демократии (референдум). Причем, еще раз подчеркиваю, как за рубежом, так и во внутренней политике. И если мы – лояльные граждане РФ и мы в принципе разделяем позиции нашего президента, мы вообще должны чаще использовать практику непосредственного обращения к населению.   

Что касается омского референдума.  Безусловно, это реакция на политическую пустоту, на эту отчужденность наших граждан от политики. В реалиях мы четко понимаем, что начальство и бюрократия живут сами по себе, а мы живем сами по себе. Но  живем-то в едином государственном, социальном и политическом пространстве. И если людей, омичей, что-то не устраивает, любой  может повлиять на  ситуацию оговоренным Конституцией РФ способом. Кстати, такой позитивный поворот у нас наметился  последние лет пять. Появляются  гражданские инициативы –  они просто блокировались нашей бюрократией. Мы не имели права на собственное суждение. И в принципе население с этим мирилось. Но потребность реализации в гражданском обществе оставалась всегда. А сталкиваясь  с теми или иными бюрократическими препонами, они начинают внятно, четко осознавать, что сталкиваются с политическими проблемами. Именно не с гражданскими, а с политическими, потому что подавление бюрократией гражданских инициатив – это уже политика. Отсюда возникает потребность участия в политической, гражданской жизни и продолжении использования альтернатив.

Все  начинается с того, что гражданин  осознает, в каком правовом поле он находится.  Поэтому, когда мы, члены инициативной  группы, вычитали закон о референдуме, выяснилось, что омичи, оказывается, имеют право решать важнейшие проблемы посредством референдума.

– Допустим,  омский референдум состоялся. Его решения не будут противоречить новым положениям о самоуправлении, если законопроект будет одобрен?

– В нашем списке вопросов, предлагаемых на референдум, есть два вопроса, касающихся муниципальной собственности и прямого управления этой собственностью омичами.  Как сказано в законе, по отдельным вопросам россияне, омичи, имеют право сами решить, как им распоряжаться своей муниципальной собственностью. Это суть закона о референдуме и вообще-то статьи 131 Конституции РФ. Там четко прописано, что вопросы местной собственности решают жители.  Если говорить в контексте законопроекта о реформе местного самоуправления, решения, принятые на референдуме, будет реализовывать сити-менеджер.

Владимир Преображенский

1468